Las actas: ¿acceso público o secreto de la Comunidad de Regantes?

Regulación de los derechos de los comuneros sobre el acceso al contenido de las actas y acuerdos de los órganos de las Comunidades de Regantes

No es infrecuente la entrada de un comunero en las oficinas de la Comunidad pidiendo airadamente, de modo inexcusable y muchas veces con un todo entre exigente y falto de respeto, la entrega de copia del acta de una asamblea general– cuando no de todas-  o de una junta de gobierno, (aunque cada vez más frecuentemente, lo es, en el mismo tono, por correo electrónico y sin más explicaciones); o bien mediante un escrito con registro de entrada.

Y entre el susto y la perplejidad, el personal de la comunidad frecuentemente no sabe que responderle…

Esto es lo que vamos a intentar aclarar en este informe, o cuanto menos, los principales aspectos de la regulación de las actas de las comunidades de regantes y los derechos y obligaciones relacionados con las mismas.

Las preguntas más habituales son recurrentes entre las Comunidades: ¿existe la obligación de entregar sin más copia a los comuneros que la soliciten…; hay que notificar el acta a todos los comuneros para el conocimiento de sus acuerdos…; hay que respetar la reglamentación de protección de datos personales en caso de entregar copia o deben eliminarse datos personales…; los acuerdos adoptados se pueden llevar a efecto de inmediato…; es necesario leer y aprobar el acta de la asamblea en la siguiente que se celebre…; como se deben redactar, firmar y por quién y custodiar dichas actas o libros de actas..; deben estar los libros diligenciados…..?

Y podríamos seguir…pero vamos a tratar de dar respuestas normativas, distinguiendo los conceptos generales y entre las actas de la Asamblea General y las particularidades de las de la Junta de Gobierno

1.- Normativa aplicable:

• Las Ordenanzas lo primero.

Se ha de citar necesariamente el art 82.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas cuando dice que:

Las comunidades de usuarios (…) Actuarán conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley, en sus reglamentos y en sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (*Hoy Ley 39/2015).

Y no solo por aplicación del principio de mínimos, sino por la propia previsión legal sobre la vigencia y primacía de las Ordenanzas, que viene contemplada también en el Art. Artículo 85 cuando con ocasión de la Pervivencia de organizaciones tradicionales, dice:

Los aprovechamientos colectivos, que hasta ahora hayan tenido un régimen consignado en ordenanzas debidamente aprobadas, continuarán sujetos a las mismas mientras los usuarios no decidan su modificación de acuerdo con ellas.

Y sobre todo por la Disposición final tercera de la Ley, que habla de la Vigencia de los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios.

Los estatutos u ordenanzas de las comunidades de usuarios ya constituidas seguirán vigentes, sin perjuicio de que, en su caso, hayan de ser revisados para adaptarlos a los principios constitucionales de representatividad y estructura democrática.

En conclusión, como primera regla a tener en cuenta, y sin perjuicio de la aplicación de normativa de superior rango u otras sectoriales que incidan en la materia (como puede ser la relativa a la protección de datos personales o sobre la Ley de Transparencia) lo primero que hemos de hacer antes de tomar cualquier decisión sobre las cuestiones planteadas, es revisar lo que dicen las Ordenanzas y Reglamentos de la Comunidad.

Y aplicarlo, porque los derechos que otorguen a los comuneros pueden hacerlos valer ante la respectiva Confederación, los tribunales, o incluso la “temida” figura del Defensor del Pueblo, como luego veremos.

• Disposiciones normativas las actas y los libros de actas en la Ley de Aguas y el RDPH.

Por extraño que pueda parecernos, nada dicen expresamente estas normas sobre la obligación de recoger el contenido de las sesiones y sus acuerdos en un acta: lo dan por supuesto.

Solo existe referencia expresa en los arts. 221 y 222 del RDPH cuando hablan de las funciones del Presidente y del Secretario de la Junta de Gobierno.

Art. 221. Son atribuciones especificas del Presidente:

1. b) Autorizar las actas y acuerdos de la Junta, así como firmar y expedir los libramientos de tesorería.

Art. 222. 2. Corresponde al Secretario:

1. a) Extender y anotar en un libro foliado y rubricado por el Presidente las actas y acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno, con su firma y la del Presidente.
2. c) Conservar y custodiar los libros y demás documentos, así como ejecutar todos los trabajos propios de su cargo y los que le encomiende la Junta de Gobierno o su Presidente.

En consecuencia y como resumen de lo expuesto,

• Debe extenderse acta tanto de las reuniones de la Asamblea General como de las de la Junta de Gobierno
• Las mismas habrán de constar en un libro de actas que será “Diligenciado” por la propia Comunidad “Foliado y rubricado por el Presidente” (siendo lo ideal que exista uno para las Asambleas Generales y otro para las Juntas de Gobierno”
• Las actas serán firmadas y autorizadas, cuanto menos, por el Secretario y el Presidente de la respectiva Junta.
• La utilización de medios de grabación de la imagen o sonido entiendo que debe ser autorizado por la propia asamblea, o cuanto menos advertirlo.
• Tampoco veo inconveniente en que consten en un archivo digital (ley 39/2015 y 40/2015), siempre que se disponga de los medios necesarios para ello y pueda garantizarse el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos
• Sin perjuicio de que, en los dos supuestos anteriores, se entienda de aplicación – cuestión ésta controvertida y no aclarada ni por las leyes ni por la doctrina- la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo artículo 18 obliga a que de cada sesión que realice el órgano colegiado se extienda un acta por el Secretario, con el visto bueno del presidente.

Sin embargo, dicha norma no está pensando en las asambleas generales de una Comunidad de Regantes, sino en el funcionamiento de los órganos colegiados de la Administración Pública.

No obstante y conforme las previsiones de la práctica totalidad de ordenanzas, deben redactarse las actas tanto de las Asambleas Generales como de las Juntas de Gobierno, recogiendo los principios fijados en el Modelo de Ordenanzas del Ministerio de Fomento aprobado por Real Orden de 25 de junio de 1884, en el que como sabemos se basan o inspiran la mayoría de las vigentes ordenanzas de nuestras comunidades.

• La “lectura y aprobación del acta de la sesión anterior”

Esta es quizás una de las cuestiones mas repetidas y tediosas y “odiadas” por comuneros y secretarios… y eso que pese a su inclusión la mayoría de las convocatorias de asambleas y juntas, salvo lo previsto en algunas ordenanzas, no he encontrado previsión legal al respecto en nuestra específica materia, salvo la actual redacción del art. 18.2 de la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, que indica que El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente.

Con todo, y pese a que no afecta como veremos a la ejecutividad de los acuerdos, es una costumbre consolidada, y exigida, a veces maliciosamente, por algunos comuneros cuando trata de eludirse su lectura para no alargar las asambleas.

En la práctica, algunas ordenanzas han incluido que sea la propia asamblea que, para evitar suspicacias, designe dos o más interventores que junto con el presidente y el secretario autoricen el acta.

Y siguiendo este modelo, surgido de la normativa de las cooperativas, también es frecuente que, previa inclusión en el orden del día de una Asamblea General se autorice, para esa asamblea y a futuro, designar dos o mas interventores de entre los comuneros asistentes para que autoricen el acta, evitando así la lectura en la sesión posterior.

Y por supuesto sin perjuicio del derecho de cualquier comunero de que queden consignados sus comentarios o su protesta respecto de cualquier acuerdo.

Lo que nos lleva a tratar del régimen de impugnaciones.

2.- Impugnación de acuerdos y ejecutividad de los mismos.

El artículo 227 del RDPH,  siguiendo lo previsto 84.5 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en nos dice que:

1. Los acuerdos de la Junta general y de la Junta de Gobierno, en el ámbito de sus competencias serán ejecutivos en la forma y con los requisitos establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo, sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de cuenca (art. 84.5 del TR de la LA).

Y de modo expreso prevé que serán recurribles en alzada en el plazo de un mes ante el organismo de cuenca, cuya resolución agotará la vía administrativa, siendo en todo caso revisables por la jurisdicción contencioso-administrativa.

Lo que significa que, con independencia de que el comunero haya asistido o no a la asamblea ( pues además de un derecho es una obligación), si desea recurrirse algún acuerdo, habrá de ser antes del transcurso del mes legalmente previsto.

En este sentido conforme a los artículos 38 y 39 de la ley 39/2015 de Procedimiento administrativo “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten”; y el art. 98 e n relación con la ejecutoriedad indica que

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que: a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

Sobre este particular el Artículo 117 dice que: 1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

No obstante debe extremarse la prudencia, pues el párrafo 3 de dicho artículo dice que:

 La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto.

Por otro lado, y con carácter general no existe una obligación de notificar personalmente a cada comunero el contenido de los acuerdos de la Asamblea General ni ha remitirles copia del acta. Así se expresan Sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 22 de octubre de 2019 o la Sentencia del TSJ de Castilla y León, en sede de Burgos, de 22 de octubre de 2004, que recoge que el acta no es más que la recopilación de lo sucedido y puede aprobarse ese mismo día o en la sesión siguiente, pero, en ese caso, se podrá impugnar si su contenido no obedece a lo sucedido o no reflejara correctamente los acuerdos tomados, pero nunca podrán, en ese momento, recurrirse los acuerdos que se tomaron en la Asamblea que ya son firmes.

Criterio ya sostenido por otras Sentencias como la de 25 de julio de 2016 del TSJ de Castilla La Mancha, que además establecen que la asistencia a las Asambleas no es solo un derecho sino también una obligación del comunero.

3.- En cuanto al acceso al contenido de las actas de las Asambleas Generales y desde el punto de vista de la legislación de trasparencia y de acceso a la información y protección de datos personales:

• La ley de Transparencia y Buen Gobierno

Aparte de reiterar lo dicho acerca de las Ordenanzas de cada Comunidad, que pueden contener normas específicas al respecto, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha abordado reiteradamente la cuestión del acceso a las actas de Juntas de Gobierno y Asambleas Generales de las Comunidades de Regantes, estableciendo que el derecho de acceso a dicha documentación se limita a aquella relacionada con funciones públicas ejercidas por estas corporaciones de derecho público, como los aprovechamientos de riego, el régimen electoral o el régimen sancionador.

Quedan excluidas del acceso las cuestiones vinculadas a su actividad privada, como asuntos financieros, el libro de cuentas anuales, el padrón de comuneros o el listado de deudores.

El criterio se sustenta en que las Comunidades de Regantes, tienen naturaleza mixta pública y privada, pues si bien son entidades de derecho público, sólo sus actuaciones de derecho público sujetas al Derecho Administrativo están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley 19/2013, de Transparencia (LTAIBG).

Así, en las resoluciones como las R/0769/2019 y la 816/2019 se valida la exclusión de los contenidos de naturaleza privada de las actas solicitadas. De este modo los actos de disposición económica, como presupuestos, cuentas anuales, recibos impagados, saldos de cuentas bancarias o deudas entre comuneros, no se consideran información pública ni están sujetos a la LTAIBG.

• Defensor del Pueblo, Acceso a las Actas y Protección de Datos Personales.

Por último conviene recordar la posición del Defensor del Pueblo en relación con el funcionamiento democrático y participativo de una comunidad de regantes y la necesidad de facilitar el acceso a la información de los comuneros.

Así en Acuerdo de 3 de noviembre de 2021, Queja número: 21019375, insiste en el funcionamiento democrático de las comunidades de regantes, y considera como condición esencial para garantizar su participación efectiva en los asuntos que les atañen, requiere que la regla general sea el suministro de las actas al comunero que las pide, y que solo excepcionalmente se deniegue el acceso cuando exista alguna razón que, conforme a la ley, lo impida.

Y recuerda que el artículo 15 de la LTAIBG, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento UE y la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, solo exige el consentimiento del afectado, si los datos están especialmente protegidos; debiendo conceder el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.

Y entiende que la comunidad no puede negar el acceso total a las actas basándose en la existencia de datos de carácter personal, sino que, en caso de que motivadamente entienda que la protección de estos debe prevalecer, debe suprimirlos y otorgar el acceso al resto de la información.

Y acaba recordando la prevalencia del Acceso a la Información Medioambiental, pues en materia de aguas está vigente la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente que además incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, por lo que prevalece el acceso a pues los documentos que dejan constancia de los trámites realizados para la adopción de una medida administrativa que puede afectar a la protección de los recursos naturales.

4.- Como resumen y conclusiones de lo expuesto, debemos entender que:

• Los acuerdos de la asamblea general son directa e inmediatamente ejecutivos
• Existe el plazo de un mes para su impugnación en alzada.
• Los acuerdos que afecten personalmente a un comunero o grupo de comuneros sí deben notificarse, ya se trate de Asamblea General o de Junta de Gobierno.
• Fuera del caso anterior, si se solicita copia o certificación del acta para interponer el recurso debe expedirse, siquiera sea con la mención de borrador, o bien certificar el acuerdo al que se refiere la impugnación, aunque ello no afectaría al plazo de recurso. Y en tal caso verificar con la Confederación correspondiente si se ha solicitado la suspensión de la ejecución.
• Que únicamente existe obligación de entregar copia de las actas o contenido de los acuerdos generales en aquello que afecte a las funciones públicas de la comunidad.
• Y siempre con el respeto a la protección de datos personales, que en todo caso deberán ser minimizados o anonimizados o sea suprimidos o tachados).

Como vemos, un panorama complejo pero que no debe interferir ni en el funcionamiento participativo de la Comunidad, ni coartar los derechos de los comuneros, siempre dentro del respeto a los datos personales y el buen gobierno comunitario.

Jose Pascual Broch Almela

Letrado Asesor de Comunidades de Regantes

Asesor de FERTAJO